Helsingin Sanomat julkaisi 3.2. vieraskynämme SAK:n ekonomistin Anni Marttisen kanssa. Peräänkuulutimme EU:n finanssipoliittisten sääntöjen uudistamista. Vaihtoehtoisesti jos haluamme palata vanhoihin sääntöihin, valtionvelkoja on mitätöitävä merkittävästi. Avaan tässä kirjoituksessa tarkemmin, kuinka sääntöjä pitäisi mielestäni muuttaa ja mitä muita vaihtoehtoja on pöydällä.
EU:n perussopimuksen keskeisimmät finanssipolitiikan säännöt sallivat enimmillään 60 prosentin velkasuhteen ja korkeintaan kolmen prosentin alijäämän. Finanssikriisin jälkimainingeissa sääntöjä kiristettiin lisää finanssipoliittisessa sopimuksessa sekä six-pack ja two-pack sopimuksissa. Niissä määriteltiin muun muassa rakenteellinen alijäämä korkeintaan 0,5 prosenttiin BKT:stä.
Nykyisiä sääntöjä on arvosteltu myötäsyklisiksi – eli talouden nousu- ja laskukausia vahvistaviksi. Taloustieteessä yleisesti hyväksytty näkemys on, että finanssipolitiikan pitäisi olla vastasyklistä – eli nousu- ja laskukausia tasoittavaa, ei vahvistavaa.
Huomionarvoista on, että Suomessakin on jo nykyisin käytössä eräänlainen menosääntö, joka paremmin tunnetaan nimellä kehysbudjetointi.
Toisaalta nykyisten finanssipolitiikan sääntöjen tulkinta on monimutkaista, eikä yhtäkään jäsenmaata ole kertaakaan sanktioitu sääntöjen rikkomisesta. Jos sääntöjen rikkomien ei johda seuraamuksiin ja säännöt ohjaavat ajoittain jopa haitallisen talouspolitiikan harjoittamiseen, selvää on, että nykyiset säännöt ovat ongelmallisia.
Euroopan komissio käynnistikin keväällä 2020 EU:n finanssipolitiikan sääntökehikon uudelleenarvioinnin. Koronakriisi laittoi nykyisen sääntökehikon väliaikaisesti hyllylle, mutta samalla sääntöjen uudistamisprosessi jäi kesken.
Sääntöjen uudistamista on syytä jatkaa tänä keväänä, kun jäsenmaat saavat rokoteohjelmansa rullaamaan, mikä avaa näkymää koronapandemian jälkeiseen aikaan. Nykyisiin finanssipolitiikan sääntöjen noudattamiseen ei ole tarkoituksenmukaista enää palata.
Periaatteessa vaihtoehdot ovat hyvin yksinkertaiset: sääntökehikon säilyttäminen, muuttaminen tai hylkääminen. Keskityn tässä kirjoituksessa sääntökehikon muuttamiseen.
Menosääntö poliittisesti virittynyt
Jotkut ekonomistit ovat esittäneet sääntöjen selkeyttämistä ja yksinkertaistamista perustellen sitä menosäännöllä. Menosääntö tarkoittaa yksinkertaistetusti sitä, että siinä asetetaan enimmäislisäys julkisille menoille. Esimerkiksi European Fiscal Board ehdottaa menosäännön nostamista keskeiseen rooliin uudessa sääntökehikossa.
Menosäännön ongelma on, että se on poliittisesti virittynyt julkisen sektorin koon rajoittamiseen. Sääntö tarkoittaa, ettei julkista sektoria voi kasvattaa nopeammin kuin sääntö sallii. Sen sijaan veronkevennykset ovat yleensä sallittuja menosäännön puitteissa (poikkeuksiakin toki on, jolloin veronkevennykset nettoutetaan pois). Jos veronkevennykset ovat sallittuja, mutta julkisten menojen kasvattaminen ei, kyseinen sääntökehikko ohjaisi rakenteellisesti pienentämään julkista sektoria.
Huomionarvoista on, että Suomessakin on jo nykyisin käytössä eräänlainen menosääntö, joka paremmin tunnetaan nimellä kehysbudjetointi. Kehysbudjetoinnissa asetetaan enimmäismäärä julkisille menoille. Siinä ei kuitenkaan aseteta alarajaa julkisille tuloille eli pääasiassa veroille. Näin ollen olemme monesti Suomessakin nähneet tilanteita, joissa menolisäysten sijaan on tukeuduttu veronkevennyksiin, vaikka edellinen olisi tarkoituksenmukaisempaa.
Tulosääntö yhtä ongelmallinen
Menosäännön vastakohta on tulosääntö. Tulosääntö edellyttäisi lisäämään julkisen sektorin tuloja budjettivajeiden kattamiseksi. Käytännössä tämä tarkoittaisi verojen nostamista. Tulosääntökin on poliittisesti virittynyt, mutta pienentämisen sijaan se tukee julkisen sektorin koon kasvattamista.
Julkisen sektorin koko on poliittinen valinta ja kuuluu kunkin jäsenmaan äänestäjille, ei EU:n finanssipolitiikan sääntöihin. Tutkimuskirjallisuuden mukaan julkisen sektorin koolla verotuksella mitattuna ei myöskään ole positiivista tai negatiivista yhteyttä talouskasvuun. Tästä syystä en kannata EU:n finanssipolitiikan sääntökehikon rakentamista meno- tai tulosäännön varaan.
Meno- ja tulosäännön ongelma on myös se, ettei kumpikaan niistä takaa julkisen talouden vahvistamista. Edellisessä menolisäyksiä hillitään, mutta veronkevennykset ovat sallittuja. Jälkimmäisessä puolestaan veronkevennyksiä hillitään, mutta menolisäykset ovat sallittuja. Julkinen talous voi siis edelleen olla reilusti alijäämäinen ja heikentyä meno- tai tulosäännöstä huolimatta.
Investoinnit luettava ulos alijäämäsäännöistä
Oleellisempaa on keskittyä finanssipolitiikan sääntöjen toimivuuteen ja tarkoituksenmukaisuuteen. Ehdotimme Marttisen kanssa vieraskynässä alijäämäsääntöjen yksinkertaistamista. Rakenteellisen alijäämän kriteeristä pitäisi luopua, koska sen määrittely on epävarmaa ja muuttuu usein ajan kuluessa.
Ehdotimme pitäytymistä Maastrichtin sopimuksessa määritellyssä kolmen prosentin alijäämäsäännössä. Nykyisin se kuitenkin voi taantumissa estää riittävän elvytyksen. Tästä syystä alijäämäsäännöstä olisi luettava ulos julkiset investoinnit.
Lisäksi ehdotimme, että 60 prosentin velkasäännöstä olisi luovuttava, koska sen saavuttaminen on epärealistista. Ei myöskään ole näyttöä, että korkeampi velkasuhde olisi välttämättä haitallista.
Uudessa sääntökehikossa tulisi kiinnittää enemmän huomiota vaihtotaseiden hallintaan. Vaihtotaseiden epätasapainot ovat ongelmallisia etenkin euroalueella. Tästä syystä vaihtotaseiden ali- ja ylijäämiä pitäisi selkeämmin säädellä esimerkiksi edellyttämällä yli kolmen prosentin poikkeamasta sijoituksia Euroopan investointirahastoon.
Johtopäätökset
EU:n nykyiset finanssipolitiikan säännöt ovat osoittautuneet toimimattomiksi ja niitä on syytä uudistaa. Meno- tai tulosääntö ei kelpaa uudeksi perustaksi, koska molemmat ovat poliittisesti virittyneitä joko supistamaan tai kasvattamaan julkista sektoria.
Nykyinen kolmen prosentin alijäämäsääntö tarjoaa hyvän pohjan kehittää sääntökehikkoa yksinkertaisesti lukemalla julkiset investoinnit ulos. Lisäksi olisi luovuttava 60 prosentin velkasäännöstä ja rakenteellisen alijäämän säännöstä. Sen sijaan vaihtotaseiden hallintaan perustuvia sääntöjä tulisi merkittävästi vahvistaa.
Patrizio Lainà
STTK:n pääekonomisti
| 16.8.2019