STTK:n lausunto työ- ja elinkeinoministeriölle
Yleistä
STTK ry kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä laiksi julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden uudelleen järjestämistä koskevaksi lainsäädännöksi. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki työvoimapalveluiden järjestämisestä ja laki työllistymistä edistävästä monialaisen tuen yhteistoiminnasta. Julkisten työvoimapalvelujen järjestämisvastuu siirrettäisiin työ- ja elinkeinotoimistoilta kunnille. Nykyiset työ- ja elinkeinotoimistot lakkautettaisiin. Siirtyviä tehtäviä valtiolla hoitava henkilöstö siirtyisi liikkeenluovutuksella kuntiin tai kuntayhtymiin. Lakimuutokset on tarkoitus saattaa pääosin voimaan 1.12.2024.
STTK ry huomauttaa, että lausuntopyyntöä ei ole toimitettu esimerkiksi kaikille valtion ja kuntien pääsopijajärjestöille, vaikka lakiesitykseen sisältyy merkittäviä henkilöstön asemaan vaikuttavia muutoksia niin valtion kuin kuntienkin henkilöstön osalta.
Nykytila ja sen arviointi
STTK pitää hallituksen esityksen nykytilan kuvausta erittäin laajana, mutta sikäli vajaana, että työvoimapalveluiden järjestämisen nykytilaan liittyvät kehittämistarpeet olisivat kaivanneet selkeämpiä perusteluja. Osaan yksilöidyistä kehittämistarpeista, kuten hankintaa vaativien työttömyysturvatehtävien keskittämiseen, on vastattu jo nykyisessä järjestämistavassa. Siirron kattava motivointi olisi ollut perusteltua erityisesti hankkeen laajojen vaikutusten vuoksi.
STTK pitää valitettavana, että 1.3.2021 käynnistyneiden työllisyyden kuntakokeilujen vaikutuksista työllisyyteen ei vielä lausuntokierroksen käynnistyessä ole käytettävissä kattavaa arviointia, jonka pohjalta hallituksen esityksessä olisi voitu tehdä aidosti nykytilan arviointiin pohjautuvia sekä palveluiden uudelleen järjestämisen tarpeen perustelevia ratkaisuja.
Tavoitteet
Hallituksen esityksen tavoitteet kytkeytyvät vahvasti työvoimapolitiikan pitkäaikaiseen tavoitteeseen nostaa Suomen työllisyysaste pohjoismaiselle tasolle. Työvoimapalvelujen toiminnallisen uudistamisen mallit ovat niin ikään saanet vaikutteita muista pohjoismaista.
STTK pitää tärkeänä tavoitetta tukea alueiden elinvoimaa ja kilpailukykyä, mutta esityksen perusteluissa jää edelleen ohuesti motivoiduksi järjestämisvastuun siirron kytkeytyminen alueiden elinvoimaan. Yrityksille ja työnantajille tarjottavien julkisten palvelujen uusista mahdollisuuksista tulisi olla konkreettisempia esimerkkejä suhteessa nykytilaan.
Tavoitteet -luvussa käytetty käsite kuntaekosysteemi edellyttäisi tuekseen selkeää käsitemäärittelyä. Ekosysteemiin liitetään yleensä ainakin ajatus toimijoiden yhteistyöstä, kumppanuudesta ja verkostoista. Esityksessä jää epäselväksi tarjoaisiko kuntaekosysteemi laajemman yhteistyöalustan vai viitatanko pikemminkin kuntien omien toimijoiden osaamisen yhdistämiseen. Koska kuntien koko vaihtelee merkittävästi, eikä kaikilla kunnilla ole tosiasiallista mahdollisuutta vahvistaa itsenäisesti omaa elinvoimaansa, on riski, että kuntien laaja itsehallinto tarjoaa tilaisuuden osaoptimointiin sekä vahvistaa kuntien välistä kilpailua työpaikoista ja asukkaista.
Tavoitteissa on kuvattu järjestämisvastuun siirron perusteluina kannustava rahoitusmalli. STTK huomauutta kuitenkin, että kuntien itsehallinto antaa niille mahdollisuuden määritellä itse tarjoamiensa palveluiden määrän ja laadun. Käynnissä olevien kuntakokeilujen valmistelun ja toimeenpanon aikana tiedontuotanto kuntien omista panostuksista työllisyyteen on ollut valtakunnallisesti heikosti saatavissa, vaikka kokeilukunnilta on edellytetty omarahoitusosuutta.
Jatkossa valtioneuvosto asettaisi ilmeisesti edelleenkin hallituskausittain työllisyyden edistämisen valtakunnalliset tavoitteet. Valtakunnallisiin tavoitteisiin ei kuitenkaan selkeästi viitata lakiesityksen tavoiteluvussa. Työllisyyspolitiikan vaikuttavuuden kannalta on ratkaisevan tärkeää, miten valtakunnalliset tavoitteet onnistutaan pirstaloituvassa järjestelmässä jalkauttamaan keskenään kovin erilaisten työvoimaviranomaisten toiminnassa ja välttämään alueellisen eriarvoistumisen vaarat. Tavoitteita koskevaa lukua 3 on tarpeen täsmentää edellä esitettyjen kommenttien pohjalta.
STTK pitää palveluiden rahoitusta yleiskatteisen peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän kautta tulevaisuudessa riskinä. Täysimääräinen rahoitus, kuntien laaja liikkumavara ja oma panostuksen vaihtelevuus voi kyseenalaistaa palveluiden yhdenvertaisuuden eri puolilla maata.
Keskeiset ehdotukset
Hallituksen esityksen mukaan tulevaisuudessa kunnat toimisivat työvoimaviranomaisina ja sen myötä myös vastuu julkisista työvoima- ja yrityspalveluista siirrettäisiin pääosin kunnille. Ne tehtävät, jotka eivät siirtyisi kunnille hoitaisi pääosin KEHA-keskus. Valtion kokonaisvastuu järjestelmän yleisestä toimivuudesta toteutettaisiin ehdotusten perusteella seurannalla, arvioinnilla, laillisuusvalvonnalla ja valtakunnallisten tietojärjestelmien ylläpidolla.
Kunta, jonka työvoiman määrä Tilastokeskuksen työssäkäyntitilaston perusteella olisi vähintään 20 000 henkilöä voisi järjestää uuden lakisääteisen tehtävän yksin. Muiden kuntien tulisi sopia tehtävän hoitamisesta muiden kuntien kanssa työllisyysalueeksi kutsuttavalla yhteistoiminta-alueella. STTK pitää 20 000 henkilön työvoimapohja ehdottomana miniminä palveluiden hoitamiseksi lain edellyttämällä tavalla. Tätä pienemmät työllisyysalueet tuskin kykenevät tarjoamaan aitoja edellytyksiä yritystoiminnalle ja työllistymiselle.
Lakiesityksessä on määritelty aikaraja 31.10.2023, johon mennessä kuntien kesken laaditut sopimukset tai itsenäisesti palvelut järjestävän kunnan päätös on toimitettava työ- ja elinkeinoministeriölle viimeistään. STTK huomauttaa, että aikataulussa pysyminen on välttämätöntä, jotta tiedot valtiolta siirtyvän henkilöstön työnantajista ovat käytettävissä annettaessa neuvotteluesityksiä yhteistoimintaneuvotteluista.
Tilanteessa, jossa kunnan tai työllisyysalueen asukasmäärä hipoo 20 000 henkilön alarajaa, olisi ryhdyttävä toimenpiteisiin lain edellyttämän työvoimapohjan saavuttamiseksi. STTK suhtautuu varauksellisesti poikkeusmahdollisuuteen 17 000 henkilön alarajasta.
STTK pitää perusteltuna, että henkilöasiakkaalla säilyy mahdollisuus tietyissä tilanteissa hakea palvelua muulta kuin kotikuntansa työvoimaviranomaiselta. Lisäksi yritykset ja työnantajat voivat esityksen mukaan aina asioida haluamassaan työvoimaviranomaisessa. Näin voidaan varmistaa myös kielellisten oikeuksien toteutuminen henkilöasiakkaan kohdalla.
Lakiesityksen mukaan työvoimapalveluiden järjestämisen kustannukset korvattaisiin kunnille täysimääräisesti osana peruspalvelujen valtionosuutta. Valtionosuusjärjestelmään sisältyy kolmen vuoden siirtymäaika, jonka kuluessa otettaisiin vaiheittain käyttöön laskennallinen valtionosuusrahoitus. Kolmantena kokonaisena vuonna rahoitus määräytyisi kokonaan laskennallisin kriteerein. Esityksessä todetaan, että rahoituksen kolmen vuoden siirtymäkausi mahdollistaisi toiminnan sopeuttamisen rahoituksen tasoon siirtymäaikana.
STTK katsoo, että valtionrahoituksen korvamerkintää tulisi harkita vakavasti osana uudistusta. Kunnan vastuu työttömyysetuuksien rahoituksessa laajenisi koskemaan työmarkkinatuen lisäksi peruspäivärahan ja ansiopäivärahan perusosan rahoitusta. Rahoitusvastuu koskisi myös työnhakijan palvelun ajalta maksettavaa työttömyysetuutta. Portaittain nousevan rahoitusvastuun uskotaan ehkäisevän pitkäaikaistyöttömyyden syntymistä ja ohjaavan resursseja myös pidempään työttömänä olleiden palveluihin. Kunnille tulisi myös merkittävästi nykyistä enemmän rahoitusvastuuta maahanmuuttajille maksettavasta työmarkkinatuesta.
Valtionosuusjärjestelmään sisältyisi myös toistaiseksi pysyvänä erillinen tasausmenettely, jolla valtionosuutta vähennettäisiin tai lisättäisiin kustannusten kasvua vastaavalla tavalla. Voimakkaasti hajautetun palvelujärjestelmän yhteiskunnallinen vaikuttavuus lepää kannustavan rahoitusmallin varassa. Se on myös tärkeä taloudellinen ohjauskeino valtiolle, koska kunta, joka hoitaisi työllisyyttä tavoitteellisesti, hyötyisi siitä myös taloudellisesti.
STTK pitää lakiesitykseen sisältyvää pohdintaa rahoitusmallin kyvystä reagoida esimerkiksi suhdannevaihteluihin tai häiriötilanteisiin varsin ohuena.
Laki työvoimapalvelujen järjestämisestä
STTK katsoo, että lain 3 §:ään (Työllisyyden edistämisen valtakunnallinen neuvottelukunta ja sen tehtävät) tulisi lisätä työvoima- ja yrityspalvelutehtävissä työskentelevän henkilöstön edustus osana henkilöstön osallisuuden varmistamista.
STTK esittää neuvottelukuntien perustamista myös työvoimaviranomaisen toiminta-alueelle niin, että niissä on mukana myös asiakkaiden ja henkilöstön edustus.
STTK ei kannata 4 §:ään (Poikkeaminen järjestämisvastuulle asetetuista vaatimuksista) kirjattua poikkeamismahdollisuutta.
STTK esittää, että lain 13 luvun 7 §:ään (Työvoimapalvelujen valtakunnalliset tietojärjestelmäpalvelut) lisätään työvoimaviranomaista velvoittava säännös käyttää valtion tarjoamaa asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta
STTK katsoo, että lakiin tulisi lisätä myös säännön henkilöstön irtisanomissuojasta. Lisäys voidaan tehdä täydentämällä voimaanpanolain henkilöstöä koskevaa siirtymäsäännöstä ja lisäämällä siihen viiden vuoden irtisanomissuoja, jonka aikana työnantajalla ei ole oikeutta irtisanoa palvelussuhdetta työsopimuslain (55/2001) 7 luvun 3 §:ssä tai kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 37 §:ssä tarkoitetuilla taloudellisilla tai tuotannollisilla irtisanomisperusteilla.
Työttömyysetuudella tuetun työnhakijan omaehtoinen opiskelu, luku 9
STTK pitää kannatettavana, että työnhakijan etuudet eivät vaarannu silloin kun työnhakija opiskelee omaehtoisesti työttömyysetuudella.
Työnantajalle myönnettävät tuet, luku 10 (palkkatuki, 55-vuotta täyttäneiden työllistämistuki, työolosuhteiden järjestelytuki).
STTK pitää kannatettavana että pitkäaikaistyöttömyyttä pyritään vähentämään monin eri keinoin, kuten yli 55-vuotiaiden työllistämistuen sekä 60-vuotta täyttäneitä koskevan palkkatukimuutoksen osalta. Tavoite ja eri keinot sen saavuttamiseksi ovat tärkeitä niin yksilön kuin yhteiskunnan kannalta. STTK pitää perusteltuna, että yli 55-vuotiaiden työllistämistuen enimmäiskesto on 10 kuukautta, mikä on linjassa työttömyysturvan työssäoloehdon täyttymisen osalta.
Asiakastietojen käsittely ja valtakunnallinen tietojärjestelmäpalvelu, luku 13
Hallituksen esityksessä esitetään julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen asiakastietojen käsittelyn edellyttämät muutokset. STTK pitää ehdotettuja säädösmuutoksia tarpeellisina ja myös välttämättöminä uuden valtakunnallisen tietojärjestelmäpalvelun käyttöönottamiseksi. Vaikutusarviointien osalta STTK katsoo, että hallituksen esityksessä tulisi tarkastella laajemmin järjestelmäkokonaisuuden käyttöönottoon liittyviä perehdytykseen, opastukseen ja muuhun neuvontaan tarvittavia resursseja ja kustannuksia. Siirtymävaiheen kustannukset tulisi huomioida taloudellisten vaikutusten arvioinnissa nykyistä selvemmin esim. tietojärjestelmien käyttäjien perehdytyksen ja käytön tuen osalta.
Palveluiden digitalisaatio on ollut valtionhallinnon kehittämistavoitteena jo pitkään. Tätä taustaa vasten STTK kummeksuu, miten vähäisessä roolissa digitaalisten palveluiden kehittäminen on lakiluonnoksessa.
Muut esitykseen sisältyvät lakiehdotukset, luku 17
ELY-keskusten tehtävistä ehdotetaan kumottavaksi lain 3 §:n (Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimiala ja tehtävät) kohta 3 työmarkkinoiden toimivuus, työvoiman saatavuus ja työllisyys.
STTK katsoo, että ELY-keskuksien rooli työllisyyden edistämisessä tulisi säilyttää jatkossakin.
Laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta
Erityisesti toivotaan näkemyksiä seuraavista:
- kuntien vastuulle siirtyvien tehtävien rahoitus, ovatko ehdotetut uudet valtionosuuden määräytymistekijät toimivia rahoituksen kohdentamisessa?
- kolmen vuoden siirtymäaika laskennalliseen rahoitukseen (voimaantulosäännös)
- kunnan työttömyysetuuksien rahoitusvastuun laajentamisen korvaus
STTK esittää, että työvoima- ja yrityspalvelujen valtionosuus korvamerkitään ko. tehtävien hoitamiseen.
Laki työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien voimaanpanosta
STTK esittää, että lakiin lisätään säännös henkilöstön irtisanomissuojasta. Voimaanpanolain henkilöstöä koskevaa siirtymäsäännöstä (6 § Henkilöstön siirtyminen) on mahdollista täydentää viiden vuoden irtisanomissuojalla. Viiden vuoden määräaikana työnantajalla ei ole oikeutta irtisanoa palvelussuhdetta työsopimuslain (55/2001) 7 luvun 3 §:ssä tai kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 37 §:ssä tarkoitetuilla taloudellisilla tai tuotannollisilla irtisanomisperusteilla.
Taina Vallander
STTK ry