STTK:n tavoitteita kehysbudjetoinnin kehittämiseksi

Tämä teksti on tiivistelmä Kehysbudjetoinnin kehittäminen -julkaisusta ja se ei sisällä kaikkia perusteluja, taustoituksia ja lukuja.

Mitä kehysbudjetointi tarkoittaa?
Miksi kehysbudjetointia on kehitettävä?
– Veropuoli puuttuu
– Elvyttäminen tehotonta
– Kaikkia menoja vaikea arvioida etukäteen
– Hallinnonalojen siiloutuminen

Kuinka kehysbudjetointia on uudistettava?
1. Tulokehykset mukaan
2. Hyvinvointialueiden valtion rahoitus ulos
3. Elvytysvara lisättävä kriisien varalta
4. Julkiset investoinnit jätettävä ulkopuolelle

Mitä kehysbudjetointi tarkoittaa?

Kehysbudjetointi asettaa ylärajan valtion menoille hallituskauden aikana. Tavoitteena on helpottaa julkisen talouden suunnittelua tarjoamalla työkalu menojen ennakointia ja priorisointia varten. Kehysbudjetointi on otettu käyttöön laman keskellä vuonna 1991.

Kehysbudjetointi oli perusteltua 2000-luvun alussa, kun nopea talouskasvu kasvatti voimakkaasti verotuloja. Menokehysten avulla voitiin turvata, että kasvaneita verotuloja ei käytetä välittömästi uusiin menoihin, vaan julkisen talouden vahvistamiseen.

Menokehys asetetaan aina hallituskauden alussa vaalikaudelle eli seuraaville neljälle vuodelle. Menokehykset kattavat noin 4/5 valtion budjetin menoista. Työttömyysturva ja muut suhdanneherkät menot on rajattu kehysten ulkopuolelle.

Kehysbudjetointi ja EU:n taloussäännöt ovat periaatteessa kaksi täysin erillistä julkisen talouden ohjausmekanismia. Niiden tulisi mielellään olla johdonmukaisesti yhteensovitettavissa päällekkäisyyksien välttämiseksi. Kun EU:n taloussääntöjä ollaan nyt uudistamassa, kehysbudjetointia on samassa yhteydessä syytä kehittää johdonmukaisemmin yhteensopivaksi ja päällekkäisyyttä vältettävä.

Miksi kehysbudjetointia on kehitettävä?

Julkinen velka-aste pysytteli alle 20 prosentissa BKT:stä pitkään ennen kehysbudjetoinnin käyttöönottoa. Eurokriisin ja koronakriisin seurauksena julkinen velka-aste on noussut noin 70 prosenttiin. Vaikka on mahdotonta tarkastella, kuinka julkinen velka-aste olisi kehittynyt viime vuosikymmeninä ilman kehysbudjetoinnin käyttöönottoa, on kuitenkin selvää, että kehysbudjetointi ei ole onnistunut pitämään julkista velka-astetta alhaisena.

Kehysbudjetoinnissa pysyminen ei automaattisesti tarkoita vastuullista talouspolitiikkaa. Menokehyksen taso on mahdollista mitoittaa vastuuttoman korkeaksi, sillä se ei ota kantaa raamin kokoon.

Osa menoista voi myös vahvistaa julkista taloutta, sillä monet julkiset investoinnit maksavat itsensä takaisin pidemmällä aikavälillä. Jos julkiset investoinnit lisäävät taloudellista toimintaa ja kasvattavat verotuloja enemmän kuin investoinnit maksavat, ne kannattaa toteuttaa, vaikka menokehys ylittyisikin (suhdannetilanne huomioiden).

Julkisen talouden kannalta on vastuullista toisinaan poiketa menokehyksistä. Esimerkiksi koronakriisin aikana menokehyksistä jouduttiin poikkeamaan terveysturvallisuuden vahvistamiseksi.

Veropuoli puuttuu

Menojen lisäksi julkisen talouden kestävyyteen vaikuttaa moni muu asia. Ennen kaikkea tulopuoli eli lähinnä verotulot vaikuttavat merkittävästi julkiseen talouteen. Kehysbudjetoinnin räikein puute onkin keskittyä menoihin, mutta unohtaa verotulot kokonaan.

Kehysbudjetointi kannustaa monesti tehottomiin veroratkaisuihin. Kehysbudjetoinnin rajoittaessa menojen lisäämistä joudutaan usein turvautumaan verojen keventämiseen, vaikka se olisi julkisen talouden kannalta kalliimpaa.

Esimerkiksi tutkimus-, kehitys- ja innovaatiopolitiikassa (TKI-politiikassa) suorat tuet ovat todistetusti tehokkaampia kuin verotuet. TKI-tavoitteeseen pääsemiseksi suorien tukien lisäämistä voi olla vaikeaa mahduttaa menokehysten sisään, joten on olemassa houkutus valita keinoksi kalliimpi verotuki.

Veropuolen puuttuminen tekee kehysbudjetoinnista poliittisesti virittyneen suosien veronkevennyksiä ja menoleikkauksia. Sillä voi olla vaikutusta myös taloudelliseen eriarvoisuuteen. Menoleikkaukset kohdistuvat usein pienituloisiin, kun taas veronkevennykset suosivat tavallisesti suurituloisia.

Elvyttäminen mahdotonta

Nykyinen kehysbudjetointi tekee suhdannepolitiikasta tehotonta. Menokehykset mahdollistavat vain veroelvytyksen, mutta eivät menoelvytystä.

Esimerkiksi globaalissa finanssikriisissä Suomi pitäytyi menokehyksissä, mutta harjoitti ansiokkaasti veroelvytystä. Veroelvytyksestä huolimatta talous sukelsi peräti kahdeksan prosenttia vuonna 2009. Jos veroelvytyksen sijaan olisi valittu menoelvytys ja väliaikaisesti hyllytetty kehysbudjetointi, talous olisi hyvin todennäköisesti sukeltanut vähemmän.

Kehysbudjetoinnin eduksi on kuitenkin luettava se, että niin sanotut automaattiset vakauttajat on luettu kehysten ulkopuolelle. Automaattiset vakauttajat tasaavat suhdanteita, sillä taantumissa maksetut verot supistuvat ja sosiaaliturvamenot kasvavat työttömyyden lisääntyessä. Automaattiset vakauttajat eivät kuitenkaan yksin riitä torjumaan taantumia.

Kaikkia menoja vaikea arvioida etukäteen

Hallitusohjelma muodostaa pohjan menokehysten asettamiseen hallituskauden alussa. Hallitusohjelmassa on kuitenkin mahdotonta arvioida tarkalleen kaikkia siihen sisältyvien toimenpiteiden edellyttämiä menoja. Voi käydä niin, etteivät kehyksiin sisältyvät menot riitä hallituskauden aikana hallitusohjelmakirjausten toteuttamiseen.

Sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä pelastustoimen siirtyminen hyvinvointialueiden vastuulle vaikeuttaa menojen arviointia. Jatkossa nämä palvelut ovat lähes täysin valtion rahoittamia, mutta valtio ei kuitenkaan vastaa niiden järjestämisestä.

Epävarmuus menoista koskee myös investointeja. Hallituskauden alussa on hyvin vaikeaa määrittää kaikki hallituskauden aikana tarpeelliset investoinnit ja varata niihin juuri oikea määrä määrärahoja. Myös kriisien vaatimia lisäinvestointeja on mahdotonta ennakoida hallituskauden alussa, menokehyksiä asetettaessa.

Hallinnonalojen siiloutuminen

Kehysbudjetoinnissa asetetaan katto kokonaismenoille, mutta ei menojen kohdentumiselle. Hallinnonalat pitävät kuitenkin tiukasti kiinni omista budjeteistaan. Jos vaikkapa työ- ja elinkeinoministeriöllä olisi työllisyyden nostamiseksi ehdotus, joka vahvistaisi julkista taloutta, mutta edellyttää lisämenoja, jostain muualta olisi pakko leikata. Ymmärrettävästi hallinnonalat eivät ole halukkaita leikkaamaan menojaan rahoittaakseen toisen hallinnonalan menolisäyksiä.

Kehysbudjetointi on osaltaan ruokkinut hallinnonalojen siiloutumista. Oman ministeriön määrärahoihin kohdistuva leikkaus ei näet ole kunniaksi yhdellekään puolueelle, ministerille tai virkajohdolle.

Kuinka kehysbudjetointia on uudistettava?

Julkisesta taloudesta voidaan huolehtia vastuullisesti muillakin keinoin kuin kehysbudjetoinnilla, mutta se voi olla hyödyllinen työkalu. Sitä on kuitenkin kehitettävä.

1. Tulokehykset mukaan

Kehysbudjetointiin pitää sisällyttää menokehysten lisäksi tulokehykset. Kehysbudjetoinnista on tehtävä symmetristä niin, että siinä huomioidaan myös tulopuoli eli käytännössä verotulot. Aivan kuten menokehysten kohdalla, tulokehyksissäkään ei tarvitse huomioida kaikkia tuloja. Etenkin suhdanneherkät tulot voidaan jättää tulokehysten ulkopuolelle tai niistä voidaan puhdistaa pois suhdanteen vaikutus. Tulokehyksiin on sisällytettävä päätösperäiset muutokset verotukseen vastaavalla tavalla kuin suhdanneriippuvaisiin sosiaaliturvamenoihin
tehtävät muutokset sisältyvät menokehyksiin.

Kattavampi kehysbudjetointi tarkoittaa, että menoja on mahdollista säätää hallituskauden aikanakin. Menoja voidaan lisätä, jos samalla päätetään kasvattaa myös tuloja. Vastaavasti tuloja eli käytännössä veroja voidaan alentaa, jos samalla leikataan myös menoja.

Tämä tarkoittaa, että jatkossa poliittisia päämääriä voidaan edistää taloudellisesti tehokkaimmilla keinoilla. Toisin sanoen veronkevennyksiä ei ole perusteltua suosia silloin, kun ne ovat menolisäyksiä tehottomampia. Myöskään menojen lisäämistä ei ole perusteltua tehdä silloin, kun verojen keventämisellä päästään tehokkaammin
tavoiteltuun lopputulokseen. Tulopuolen ottaminen mukaan kehysbudjetointiin tekee meno- ja tulopuolesta keskenään neutraaleja.

Tulopuolen ottaminen mukaan kehysbudjetointiin vahvistaa julkista taloutta välillisesti. Vahvistuminen johtuu siitä, että tehottomien veroratkaisujen suosimiseen ei ole jatkossa enää perusteita.

Tulopuolen huomioiminen tekee kehysbudjetoinnista myös poliittisesti neutraalin. Se ei rakenteellisesti suosi veroja tai menoja vaan niiden suhteesta päättäminen jää poliittiseen harkintaan. Näin ollen tulopuolen huomioiminen mahdollistaa finanssipolitiikan harjoittamisen selkeämmin poliittisista lähtökohdista. Aivan kuten nykyisin, hallitus voi kautensa alussa asettaa meno- ja tulokehyksen haluamalleen tasolle. Tulopuolen huomioiminen mahdollistaa kuitenkin menojen ja tulojen säätämisen tasapainoisesti myös hallituskauden aikana uusien tarpeiden
tai yllättävien tilanteiden vuoksi.

2. Hyvinvointialueiden valtion rahoitus ulos

Hyvinvointialueiden eli sote-palveluiden ja pelastustoimen rahoitus on siirrettävä kehysbudjetoinnin ulkopuolelle. Etenkin sote-menoja on vaikea etukäteen tarkasti arvioida ja lakisääteiset palvelut on kaikissa tapauksissa järjestettävä, vaikka budjetti ylittyisikin.

Hallitusohjelman toteuttamisen kannalta ei ole tarkoituksenmukaista, että hallitus joutuu leikkaamaan muita menojaan, jos hyvinvointialueet ylittävät budjettinsa. Eritoten, kun valtiolla ei ole suoria vaikutusmahdollisuuksia hyvinvointialueiden vastuulla oleviin menoihin.

Hyvinvointialueiden valtionrahoitus pitää rajata kehysbudjetoinnin ulkopuolelle ainakin, kunnes kaikilla hyvinvointialueilla on omat keinonsa paikata yllättäviä menolisäyksiä.

3. Elvytysvara lisättävä kriisien varalta

Tulokehysten sisällyttäminen kehysbudjetointiin heikentää elvytysmahdollisuuksia, koska veroel­vytys ei olisi enää mahdollista sen johtaessa automaattisesti menoleikka­uksiin. Vaikka tulopuolen ottaminen mukaan mahdollistaa menojen lisäämisen, se tarkoittaisi samaan aikaan veronkiristyksiä, mikä taas heikentäisi elvytyksen tehoa merkittävästi. Kehysbudjetointiin tarvitaan erillinen elvytysvara krii­sejä varten.

Antti Rinteen ja sittemmin Sanna Marinin hallituksen ohjelmaan sisältyi histo­riallinen ”poikkeusolojen mekanismi”, josta voidaan ottaa mallia myös tulevai­suudessa. Poikkeusolojen mekanismi mahdollisti menokehysten kasvattamisen väliaikaisesti kriisiolosuhteissa. Koronakriisissä miljardin euron poikkeusolojen meka­nismi osoittautui kuitenkin täysin riittämättömäksi ja siksi kehysbudjetoinnista oli väliaikaisesti luovuttava kokonaan.

Vastaava elvytysvara on mahdollista luoda myös laajennettuun kehysbudjetoin­tiin. Kehysbudjetoinnin sisältäessä sekä meno- että tulokehyksen elvytysvara mahdollistaa sen poliittisen valinnan, halutaanko elvyttää veroja laskemalla vai menoja lisäämällä. Täytyy kuitenkin huomata, että elvytysvara sisältää sekä meno- että veroelvytyksen. Elvytysvaran tulisi olla reilusti enemmän kuin miljar­di euroa, sillä kehysten ulkopuolinen veroelvytys ei olisi enää mahdollista. Elvytysvaran tarkka määrittely riip­puu lopulta poliittisesta harkinnasta.

Uudistettu kehysbudjetointi mahdollistaa automaattisten vakauttajien toi­minnan täysimääräisesti kuten nykyinenkin kehysmenettely. Työttömyystur­vamenot kasvavat ja verotulot pienentyvät automaattisesti talouskriiseissä budjettikehysten estämättä. Nousukaudella vaikutukset ovat päinvastaiset. Tä­mänkaltaiset automaattiset meno- ja tulomuutokset eivät sisälly jatkossakaan budjettikehyksiin, vaan ne sisältävät ainoastaan päätösperäiset muutokset me­noissa ja tuloissa.

Kehysbudjetoinnin kehittämisestä huolimatta täysin poikkeuksellisissa tilan­teissa täytyy olla valmius luopua kehysbudjetoinnista väliaikaisesti. Kehysbudje­tointi on kuitenkin vain työkalu julkisen talouden hallinnoimiseksi, ei päämäärä itsessään.

4. Julkiset investoinnit jätettävä ulkopuolelle

Hallituskauden julkiset investoinnit on periaatteessa mahdollista sisällyttää menokehyksiin. Tämä vaatii kuitenkin varmaa tietoa investointitarpeista ja -kustannuksista. Näin ei usein ole. Tästä syystä julkiset investoinnit pitää jättää menokehysten ulkopuolelle.

Mitkä menot luetaan investoinneiksi? Kansantalouden tilinpidossa investoinnit on määritelty yksiselitteisesti. Selkeintä olisi noudattaa kansainvälisiä standarde­ja noudattavaa kansantalouden tilinpidon määritelmää julkisista investoinneista ja jättää ne kehysbudjetoinnin ulkopuolelle. Näin vältetään mahdolliset luovat tulkinnat sekä investointi- ja kulutusmenojen välisen rajanvedon hämärtyminen.

Investointien lukemista kehysbudjetoinnin ulkopuolelle puoltaa se, että inves­tointien ajatellaan usein rahoittavan itse itsensä. Vaikka investoinnit heikentä­vät julkista taloutta niiden tekohetkellä, ne vahvistavat yleensä julkista taloutta pidemmällä aikavälillä. Tästä syystä investointien rahoittaminen velkarahalla on usein perusteltua.

Osa kulutusmenoistakin vahvistaa julkista taloutta. Hyvänä esimerkkinä oppivel­vollisuuden pidentäminen 18 ikävuoteen. Investointeihin kuitenkin liittyy paljon epävarmuutta tar­peista ja kustannuksista, kun taas kulutusmenojen osalta epävarmuutta on yleen­sä vähemmän. Kulutusmenojen osalta kehystaso on helpompi asettaa oikealle tasolle heti hallituskauden alussa, eikä niitä ole syytä erikseen rajata kehysten ulkopuolelle.

Kaikki investoinnitkaan eivät välttämättä vahvista julkista taloutta. Esimerkiksi ilmastoinvestoinnit voivat tehokkaasti torjua ilmastonmuutosta, mutta ne eivät välttämättä luo uusia tulovirtoja julkiselle sektorille pidemmälläkään aikavälillä. Toisaalta onnistunut ilmastopolitiikka ehkäisee julkisen sektorin tulojen laskua tulevaisuudessa. Julkisen talouden kannalta tulojen pudotuksen ehkäiseminen on yhtä hyödyllistä kuin uusien tulovirtojen luominen.

Investointien lukeminen kehysbudjetoinnin ulkopuolelle mahdollistaa elvytyk­sen paremmin. Julkisia investointimenoja, jotka ovat usein tehokkain elvytyskei­no, voidaan lisätä kriiseissä väliaikaisesti. Se ei edellytä samanaikaisia veronko­rotuksia. Jos investoinnit luetaan menokehysten ulkopuolelle, kriisimekanismin elvytysvara voi olla jonkin verran pienempi.

EU:n taloussääntöjä ollaan uudistamassa. On mahdollista, että julkisia investoin­teja ei jatkossa huomioida finanssipolitiikan alijäämäsääntöä (kolme prosenttia BKT:stä) laskettaessa. Ainakin Ranska ja Italia ovat esittäneet tämän suuntaisia vaatimuksia. Jos EU:n taloussääntöjä kehitetään tähän suuntaan, johdonmukais­ta on rajata julkiset investoinnit ulos myös kotimaisesta kehysbudjetoinnista.

Jos investointeja ei haluta rajata kokonaan kehysbudjetoinnin ulkopuolelle, niiden jaksottaminen helpottaa kehysten asettamista. Tällöin menokehyksistä luetaan ulos bruttoinvestointien sijaan ainoastaan nettoinvestoinnit. Nettoin­vestointi tarkoittaa bruttoinvestointia, josta on vähennetty poistot. Aiempien investointien kuluminen eli poistot rahoitetaan normaalisti kehysbudjetoinnin puitteissa ja ainoastaan poistot ylittävät investoinnit luetaan ulos kehysbudje­toinnista. Investointeja ei siis huomioida kehyksissä kertaluonteisesti, kun in­vestointi tehdään, vaan ne huomioidaan kulumisen mukaan tehtävinä poistoina investoinnin käyttöaikana. Tämä tekee investointimenojen huomioinnista bud­jettikehyksissä melko helposti ennakoitavaa, mikä taas helpottaa budjettikehys­ten tason asettamista.

---