Häämöttääkö maakuntavero?

Hyvinvointialueiden alkutaivalta on leimannut ympäri maata koettu menojen ja tulojen epäsuhta. Uudistuksen voimaantullessa toimintaan osoitettu rahoitus ei tunnu riittävän yhdelläkään alueella. Nämä ensimmäiset kokemukset uudistuksessa valitusta rahoitusmallista ovat myös nostaneet uudelleen pintaan ajatuksen hyvinvointialueiden verotusoikeudesta.

Periaatteessa hyvinvointialueiden rahoitukseen on ajateltavissa lähinnä kolmenlaisia tuloja: asiakasmaksut, valtion budjetista saatavat suoritukset ja oman verotusoikeuden nojalla kerättävät verotulot. Kunnatkin on joskus mainittu mahdollisina rahoittajina, mutta siihen ei kuntien ja hyvinvointialueiden tehtäväjaon valossa ole loogisia perusteita. Uudistuksessa päädyttiin tunnetusti valtionrahoitukseen asiakasmaksuilla täydennettynä.

Valmistelun yhteydessä osittaiseksi rahoituskeinoksi selvitettiin vakavasti myös hyvinvointialueiden verotusoikeutta eli niin kutsuttua maakuntaveroa. Selvitystä tehnyt parlamentaarinen komitea ei kuitenkaan päätynyt suosittelemaan tällaista ainakaan alkuvuosille ja valmistelusta luovuttiin. Komitea pohti lähinnä pientä ansiotuloon kohdistuvaa veroa, jolla olisi katettu suhteellisen vähäinen osa hyvinvointialueen menoista. Komitea ei periaatteellisesti tyrmännyt verotusoikeutta täysin. Loppupäätelmä kuului:

”Komitea toteaa, että maakuntaveron käyttöönoton tarpeellisuutta tulisi arvioida siinä vaiheessa, kun hyvinvointialueiden rahoitusmallin toimivuudesta on saatu riittävästi kokemusta ja jos tehtäväkenttää mahdollisesti olennaisesti laajennetaan. Tällöin tulisi tarkastella laajasti julkisen sektorin tehtäviä, rahoitusta ja veronsaajien asemaa.”¹ Tällaista tarkastelua ei ole odotettavissa aivan lähitulevaisuudessa. Vuonna 2023 muodostetun hallituksen ohjelmassa on julistettu nimenomaisesti, että hallitus ei valmistele maakuntaveron käyttöönottoa.²

Maakuntaveroa puoltavia näkökohtia

Kysymys erillisen maakuntaveron hyödyllisyydestä on monitahoinen eikä siihen ole kiistattomasti oikeaa vastausta.³ Palvelujaan ainakin jossain määrin omilla päätöksillään järjestävän hallinnollisen alueen omalle verotusoikeudelle on erityisesti taloustieteellisessä kirjallisuudessa nähty vahvoja perusteluja. Menoja ja tuloja koskevan päätösvallan yhdistymisen voidaan nähdä edistävän vastuullista taloudenpitoa. Menopäätösten välittyminen alueen asukkaiden verorasitukseen tarjoaa potentiaalisesti merkittävän kannustimen tehokkaaseen rahankäyttöön.⁴

Valtionrahoitusmallin erityisenä valuvikana on tässä ajattelussa pidetty niin sanottua pehmeän budjettirajoitteen ongelmaa. Kyse on siitä, että valtion, joka viime kädessä vastaa riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden saatavuudesta, on myönnettävä lisärahoitusta alueelle, joka ei näytä muuten selviävän välttämättömistä tehtävistään. Jos alueen päättäjät voivat luottaa tähän, on ilmeinen riski budjettikurin löystymiseen alueella. Tällaisen mallin on epäilty johtavan ”mankumistalouteen”, jossa alueiden päättäjät keskittyvät pikemminkin lisärahan kerjäämiseen valtiolta kuin toiminnan tehostamiseen.⁵

Taloudellisiin kannustimiin liittyvien näkökohtien lisäksi verotusoikeutta on perusteltu myös hyvinvointialueiden itsehallinnon periaatteellisella ulottuvuudella. Itsehallinto on vahvempi, jos se sisältää myös verotusoikeuden. Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan mukaan ainakin osan paikallisviranomaisten taloudellisista voimavaroista tulisi muodostua veroista ja maksuista, joiden suuruudesta niillä on oikeus päättää lain asettamissa rajoissa. Kun hyvinvointialueille ei päädytty myöntämään verotusoikeutta, Suomi joutui jättämään peruskirjaan varauman.

Maakuntaveron ongelmista

Ajatukselle siitä, että hyvinvointialueen tuloista osa kerättäisiin verotusoikeuden turvin, on edellä lyhyesti kuvattuja sinänsä johdonmukaisia perusteluja. Päätöksentekijöiden asia on arvioida niiden painoarvoa suhteessa maakuntaveron varjopuoliin ja ongelmiin.

Hyvinvointialueiden päätöksenteon kenttä ja samalla tosiasiallisen itsehallinnon laajuus kytkeytyvät luonnollisesti alueiden tehtäviin. Ne ovat hallitsevin osin lakisääteisiä ja suurelta osin myös sellaisia, että niihin liittyy tavalla tai toisella määritelty vähimmäistaso. Tämä antaa aiheen kysyä, onko alueilla palveluihinsa niin laaja harkintavalta, että verotusoikeus on tarpeen.

Toiseksi joudutaan kysymään, liittyisikö verotuloilla rahoitettaviin palveluihin valtionrahoitusta suurempi riski eri alueiden palvelutason liialliseen eriytymiseen. Viime kädessä valtion on huolehdittava siitä, että palvelutason erot maan eri osissa pysyvät kohtuullisina. Taloudellisen pohjan erot eri alueilla ovat Suomessa suurehkot ja sosiaali- ja terveydenhuollon menopaineet ovat ikävästi tyypillisesti suurempia niillä alueilla, joilla tulopohja on heikompi. Lisäksi kunnallisverot ovat yleensä korkeammat samoissa osissa maata. Maakuntaveroa ei voitaisikaan ajatella ilman voimakasta alueiden välistä tasausta. Vaikka tulopohjan erot tasattaisiin pisimmälle menevänä ratkaisuna täysin, lisäpanostus palveluihin vaatisi köyhällä alueella selvästi suurempaa veronkorotusta kuin hyvän taloudellisen pohjan alueella.

On myös huomattavan epävarmaa, olisiko verotusoikeuden kautta syntyvä menokuri ainakaan tiukempi kuin valtionrahoitusmallissa. Verotusoikeusratkaisussa kulujen vartioinnin kannustin syntyy siitä, että vältyttäisiin äänestäjille ikävältä verotuksen kiristämiseltä. Valtionrahoituksessa kulujen rajat syntyvät valtion kehys- ja budjettiprosessissa. Se, kumpi mekanismi on tehokkaampi, riippuu monesta asiasta, mukaan lukien päätöksentekokulttuuri. Oma arvioni on, että valtiovarainministeriövetoinen valtiollinen menettely on kaikkiaan tiukempi, vaikka siihen liittyisikin jonkin verran vuotoa budjettirajoitteen viimekätisen pehmeyden takia.

Hyvinvointialueiden vaikeudet pistävät jälleen miettimään myös radikaaleinta vaihtoehtoa: valtiollista sotea. Ehkä vielä tulee aika senkin ennakkoluulottomalle tutkimiselle.

Maakuntaveroa on arvioitava myös osana verojärjestelmää. Siinä tarkastelussa veroon on vaikea suhtautua myönteisesti. Ansiotuloihin kohdistuu nykyisin valtionvero, kunnallisvero, sairausvakuutuksen päivärahamaksu ja sairaanhoitomaksu, Yleisradiovero, työeläkemaksu ja työttömyysvakuutusmaksu sekä mahdollinen kirkollisvero. Vielä yhden päätöksentekijän ja veronsaajan ilmaantuminen vaikeuttaisi entisestään ansiotuloverotuksen kokonaistason mitoittamista. Jotakuinkin samoihin tuloihin kohdistuvien verojen ja maksujen pitkä lista asettaa myös suuria vaatimuksia äänestäjäpoloiselle, jonka tulisi jaksaa tarkkana vahtia valtion, kunnan, seurakunnan ja työmarkkinajärjestöjen ratkaisujen lisäksi hyvinvointialueiden päätöksiä.

Ansiotuloihin kohdistuvaan maakuntaveroon liittyisi myös hankala kysymys pääomatulojen saajien täysipainoisesta osallistumisesta hyvinvointialueiden kustannuksiin. Kysymys ei liity vain myyttiseen koroillaeläjään, vaan myös siihen, että huomattavalla osalla veronmaksajista – mukaan lukien suurella osalla yrittäjistä, maataloudenharjoittajista ja metsänomistajista – merkittävä osa tuloista on pääomatuloja. Pääomatulojen sisällyttäminen veropohjaan olisi puolestaan toisella tavalla ongelmallista.

Kaikkiaan maakuntaverossa on helpompi nähdä hyviä puolia hyvinvointialueiden kannustimien kuin verojärjestelmän näkökulmasta.

”Ei uusia veroja” on laiha vastaperustelu

Hyvinvointialueiden verotusoikeutta on keskustelussa vastustettu osin vähän selkäydinreaktiotyyppisellä ”ei uusia veroja” -linjalla. Uuteen verotasoon saattaisikin ainakin ennen pitkää liittyä ansiotuloverotuksen kiristyminen, vaikka valtion verotusta aluksi alennettaisiin uutta veroa vastaavasti. Tällaiseen mahdolliseen ja ehkä todennäköiseenkin kehitykseen on hyvä syy suhtautua kriittisesti, vaikka verotuksen taso ja rakenne kokonaisuutena olisivat verotusoikeusmallissakin lopulta päätöskysymyksiä. Rahoitusmallia koskevien ratkaisujen tulisi joka tapauksessa perustua etujen ja haittojen huolelliseen vertailuun eikä kolmen sanan huudahduksiin.

Se, että sote-uudistuksessa on lähdetty liikkeelle valtionrahoitusmallilla, on perusteltu ratkaisu. Alueiden rahoitusvaikeudet uudistuksen alkuvaiheessa ovat olleet osin ennakoitavissa, mutta osa vaikeuksien syistä ja syiden yhteisvaikutus ovat ehkä silti määrällisesti yllättäneet. Alkutaipaleen kokemukset viittaavat siihen, että valtiovarainministeriölähtöinen kulukuri voi olla tehokas, mutta joskus liiankin tiukka pusakka.

Ennen maakuntaveropohdinnan vakavaa uutta tulemista valmistelu- ja päätöksentekopöydille on hyvä arvioida alkuvaiheen mallin kokemuksia useamman vuoden ajalta. Verotusoikeuskysymykseen voi olla syytä palata erityisesti, jos pehmeän budjettirajoitteen riskit alkavat realisoitua valtionrahoituksen lisäyksinä huonoimmille taloudenpitäjille ja kovaäänisimmille vaatijoille. Mahdollisessa uudessa harkinnassa tulisi ennakkoluulottomasti arvioida myös vaihtoehtoa, jossa maakuntaveron käyttöönottoon yhdistettäisiin kunnallisesta tuloverotuksesta luopuminen.

Hyvinvointialueiden vaikeudet pistävät jälleen miettimään myös radikaaleinta vaihtoehtoa: valtiollista sotea. Ehkä vielä tulee aika senkin ennakkoluulottomalle tutkimiselle.

Timo Viherkenttä

Senior Fellow, Aalto-yliopisto

Vero-oikeuden dosentti, Helsingin yliopisto

STTK on julkaissut pamfletin, joka viitoittaa osaltaan tietä hyvinvointialueiden rahoituksen suuntaviivojen pohtimiseen. Siihen on koottu asiantuntijakirjoituksia, jotka luovat erilaisia näkymiä yhteiseen tulevaisuuteemme.

https://www.sttk.fi/ratkaiseeko-raha-hyvinvointialueet-kahden-tulen-valissa/