Hyvinvointialueiden rahoitusmalli

Sosiaali-, terveys -ja pelastuspalveluiden uudistaminen saatiin maaliin 2020-luvun alussa, jolloin hyvinvointialueista muodostettiin uusi julkisen hallinnon taso hoitamaan sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen palveluiden järjestämistä. Vuoden 2023 alussa järjestämisvastuu siirtyi kunnilta ja kuntayhtymiltä 21 hyvinvointialueen vastuulle. Helsingin kaupungilla säilyi järjestämisvastuu, HUS-yhtymän järjestämisvastuu erikoissairaanhoidosta alueellaan turvattiin lainsäädännöllä.

Hyvinvointialueuudistuksen tavoitteena on muun muassa turvata laadukkaat ja yhdenvertaiset palvelut ja hillitä kustannusten nousua. Kustannusten nousussa olennaista on väestön palvelutarve, joka nousee ikääntymisen takia. Väestörakenteen muutos lisää sosiaali- ja terveyspalveluiden kysyntää. Palvelutarpeen kasvua voidaan yrittää hillitä tavoittelemalla esimerkiksi ihmisten parempaa hyvinvointia. Toisaalta tuottavuuden kasvattaminen palveluiden järjestämisessä voi ajaa saman asian.

Hallitus tähtää kustannusten kasvun hillitsemiseen. Siihen pyritään hallitusohjelman mukaan ennen kaikkea rakenteellisilla toimilla, esimerkiksi kehittämällä palvelurakennetta.

Hyvinvointialueiden rahoitusmalli tasapainottelee laadukkaiden ja yhdenvertaisten palveluiden tarjoamisen ja palveluiden kysynnän nousun aiheuttaman kustannusten hillintäpaineen keskellä. Hyvinvointialueiden rahoituksen ytimessä on valtiolta tuleva yleiskatteinen ja laskennallinen rahoitus. Alueet siis päättävät itse, miten valtiolta saamansa rahat käyttävät, eikä rahoitusta ole korvamerkitty tiettyihin kohteisiin.

Myös asiakas- ja käyttömaksuilla on roolinsa osana hyvinvointialueiden rahoitusta.

Palvelutarve määrittää valtaosan rahoituksesta

Hyvinvointialueiden rahoitus on laskennallista. Rahoitus lasketaan laissa määriteltyjen kriteerien mukaan. Valtio myöntää hyvinvointialueille rahoitusta asukasmäärän ja -tiheyden, vieras-, kaksi- tai saamenkielisyyden, saaristoisuuden, yliopistosairaalalisän, hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen toimien, pelastustoimen riskitekijöiden sekä muiden sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tarvetta kuvaavien tekijöiden perusteella.

Kriteereistä suurin kuvaa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarvetta. Sen pohjalta määräytyy noin 80 prosenttia rahoituksesta. Palvelutarvekerroin perustuu Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tutkimukseen, jonka pohjalta on määritelty kustannuksia tilastollisesti merkitsevästi selittävät tekijät. Tutkimuksessa huomioidaan myös sosioekonomisia tekijöitä. Näitä ovat esimerkiksi väestön koulutus ja tulotaso.

Loput rahoituksesta määräytyy muilla tekijöillä. Toiseksi suurin elementti on alueen väestömäärä, jonka pohjalta määräytyy noin 15 prosenttia rahoituksesta. Tämä osuus myönnetään tasasuuruisena kutakin asukasta kohden. Loput kriteerit kattavat siis noin viisi prosenttia hyvinvointialueiden rahoituksesta. Huomioitavaa on, että esimerkiksi hyvinvoinnin ja terveyden edistämistä koskeva kerroin on vajaan prosentin suuruinen.

Rahoitusta korotetaan vuosittain

Hyvinvointialueiden rahoituksen tasoa kasvatetaan palvelutarpeen muutosten pohjalta. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos arvioi palvelutarpeen kasvua ylläpitämällään SOME-mallilla. Siinä hyödynnetään väestöennustetta ja yksityiskohtaista tietoa kustannuksista. Alun jälkeen palvelutarpeen kasvusta on rahoitusta korotettaessa tarkoitus ottaa huomioon vain 80 prosenttia. Tämän voi nähdä tuottavuuskannustimena.

Myös kustannustason muutoksilla on vaikutus hyvinvointialueiden rahoitukseen. Muutos otetaan huomioon hyvinvointialueindeksin kautta. Indeksi on määritelty siten, että yleisen ansiotasoindeksin painokerroin on 0,6, kuluttajahintaindeksin 0,3 ja hyvinvointialuetyönantajan sosiaaliturvamaksujen vuotuisen muutoksen 0,1.

Hyvinvointialueiden laskennallinen rahoitus tarkastetaan vuosittain. Tarkastus tehdään valtakunnallisella tasolla vastaamaan toteutuneita kustannuksia. Tarkoitus on varmistaa, että laskennalliset ja todelliset kustannukset eivät erkane. Valtakunnallisuus muodostaa eräänlaisen kannusteen alueille pysyä myönnetyn valtionrahoituksen puitteissa.

Valtio ohjaa ja seuraa rahoitusta

Vaikka hyvinvointialueet päättävät itse rahoituksen kohdentamisesta, valtio seuraa ja ohjaa alueiden toimintaa. Hyvinvointialueiden toiminnan tueksi on kehitetty vuotuinen ohjaus- ja arviointiprosessi. Valtio käy kunkin hyvinvointialueen kanssa ohjausneuvottelut, joissa toimintaa ja taloutta tarkastellaan. Lisäksi valtio ohjaa alueita säädös-, resurssi- ja informaatio-ohjauksen sekä näiden yhdistelmien avulla. Vuoropuhelua vahvistamaan on perustettu neuvottelukuntia.

Hyvinvointialueet voivat myös saada lisärahoitusta palvelujen turvaamiseksi. Jos myönnetyn rahoituksen taso vaarantaa riittävien palveluiden saatavuuden, lakiin on kirjattu oikeus lisärahoitukseen. Lisärahoitusta myönnetään hyvinvointialueen hakemuksesta tai tiettyjen ministeriöiden aloitteesta. Jos hyvinvointialue saa lisärahoitusta toistuvasti, se voi joutua arviointimenettelyyn.

Hallitusohjelma linjaa rahoituksen kehittämisestä

Pääministeri Petteri Orpon hallitus on ohjelmassaan linjannut useita hyvinvointialueiden rahoituksen kehittämiseen tähtääviä toimia. Erityisesti hallitus tähtää kustannusten kasvun hillitsemiseen. Tähän pyritään hallitusohjelman mukaan ennen kaikkea rakenteellisilla toimilla, esimerkiksi kehittämällä palvelurakennetta. Toisaalta hallitus aikoo tarkastella palveluiden laajuutta ja niihin liittyvää normitusta.

Kustannusten kasvun hillitsemiselle on määrällinen tavoite. Hallitusohjelman mukaan kustannusten kasvua hillitään vuoden 2023 julkisen talouden perusuraan verrattuna 1,4 miljardilla eurolla vuoteen 2027 mennessä ja kolmella miljardilla eurolla vuoteen 2031 mennessä. Tämä tarkoittaa myös hyvinvointialueiden rahoitusmallin muuttamista siten, että kustannusten hillintä mahdollistuu. Samalla hallitus on lupautunut rahoittamaan mahdolliset uudet tehtävät täysimääräisesti. Rahoitusmalli on linjattu pidettäväksi ennallaan vuosina 2023–2025, jotta rakenteelliset muutokset voidaan tehdä hallitusti ja ennakoitavasti.

Hallitusohjelmassa on linjattu kehitettävän hyvinvointialueiden rahoitusmallia myös uudistamalla jälkikäteistarkastusta. Siihen ollaan lisäämässä hyvinvointialueiden omavastuu. Käytännössä omavastuu tarkoittaa, että jälkikäteistarkastus toteutettaisiin vuoden 2026 osalta vuoden 2024 toteutuneiden kustannusten perusteella 95-prosenttisesti, seuraavaksi 90-prosenttisesti, sitten 80-prosenttisesti ja lopulta 70-prosenttisesti vakiintuen sille tasolle.

Myös hyvinvointialueiden ohjausta kehitetään erilaisin toimin. Muun muassa arvioinnin vaatimaa tietopohjaa aiotaan kehittää ja päällekkäisiä ohjauksen välineitä yhdistää. Lisäksi esimerkiksi arviointimenettelyssä aiotaan aina selvittää mahdollisuudet hyvinvointialueiden yhdistymiseen. Jos yhdistymisiä ei tapahdu arviointimenettelyn seurauksena, alueen on raportoitava palveluiden järjestämisvastuun toteutumisesta säännöllisesti.

Tom-Henrik Sirviö
Ekonomisti, STTK