Hallintohistoriamme suurin, sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä pelastustoimen järjestämisvastuun hyvinvointialueille siirtänyt uudistus muutti merkittävästi kaupunkien ja kuntien toimintaympäristöä, ja -yhteistyörakenteita. Kuntien talous puolittui, ja iso osa kuntien verorahoituksesta ohjattiin valtiolle hyvinvointialueiden rahoitusta varten.
Kuntalaisen arjen lähipalvelut ovat nyt sekoitus kuntien ja hyvinvointialueiden tuottamia peruspalveluita. Oli järjestäjätaho kumpi tahansa, palvelujen rahoituksen ytimessä ovat verotulot. Julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys lopulta ratkaisee, minkälaiset resurssit niin kunnilla kuin hyvinvointialueilla on kansalaisten peruspalvelujen järjestämiseen.
Onnistunut yhdyspintatyö hyödyttää molempia
Kunnat eivät rahoita enää miltään osin sosiaali- ja terveyspalveluita tai pelastustoimea. Rahoitus näihin tehtäviin tulee täysimääräisesti valtiolta hyvinvointialueille. Vaikka suoraa talouden yhteyttä kuntien ja alueiden välillä ei ole, parhaimmillaan kunnan ja hyvinvointialueen välinen yhteistyö tuottaa taloudellisia hyötyjä kummallekin toimijalle.
Kiinteistöt ovatkin kuntien ja hyvinvointialueiden yhdyspinnoista euromääräisesti merkittävin.
Yhteiset asukkaat, samalla maantieteellisellä alueella toimiminen ja yhteinen vastuu julkisen talouden tulevaisuudesta yhdistävät. Kuntien ja hyvinvointialueiden yhdyspinnoilla tehtävän yhteistyön onnistuminen korostuu.
Kuntien ja hyvinvointialueiden yhdyspinnoilla tarkoitetaan palveluja, jotka kuuluvat kunnan tai alueen järjestämisvastuulle, mutta joissa niiden asiakaslähtöinen toteuttaminen edellyttää toimijoiden keskinäistä yhteistyötä. Yhteinen tilannekuva, jatkuva vuoropuhelu, toimiva tiedonkulku, yhteisesti sovitut menettelytavat ja yhteisen strategisen suunnittelun merkitys korostuvat, vaikka laki ei niitä tarkasti säätelekään.
Aina yhteistyö ei toimi. Yhdyspinta voi synnyttää kaksinkertaisia toimintoja. Tehtäväjaossa epäonnistuminen esimerkiksi varautumisessa, hyvinvoinnin ja terveyden edistämisessä, ikäihmisten palveluissa tai oppilas- ja opiskeluhuollossa synnyttää pahimmillaan päällekkäiset palvelujärjestelmät, ja saman tehtäväkuvan ammattilaisia palkataan sekä hyvinvointialueille että kuntiin. Tämä aiheuttaa turhaa työtä ja tuhlaa julkisia varoja.
Laki ei pakota kuntia ja hyvinvointialueita talouden yhteistyöhön. Laissa ei ole yhteyttä tai kansallisesti määriteltyjä työnjakoja tai vastuita esimerkiksi kuntien ja alueiden talouden ohjauksen, talousarvion tai tilinpäätöksen välillä. Kumpikaan toimija ei ole miltään osin vastuussa toisensa alijäämistä tai talouden tasapainosta. Käytännössä kummankin toimijan talouden hyötyjä on kuitenkin mahdollista lisätä toimivalla yhdyspintatyöllä. Sitä voivat olla esimerkiksi säännölliset tapaamiset keskeisten ammattilaisten välillä, selkeät sopimukset kustannusvastuista ja yhteiset tietojärjestelmät tietosuojan salliessa.
Laki velvoittaa kunnat ja alueet yhteistyöhön
Kansalaisten hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen (hyte) on keskeinen kuntien ja alueiden yhdyspinta. Myös lainsäädäntö velvoittaa kunnat ja hyvinvointialueet yhteistyöhön kansalaisten hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseksi. Arjen hyte-työtä tehdään myös järjestöissä, yrityksissä ja muiden viranomaisten toimintana. Kuntien ja hyvinvointialueiden on yhdessä edistettävä näiden toimijoiden toimintaedellytyksiä alueella esimerkiksi myöntämällä avustuksia tai vuokraamalla toimitiloja.
Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen huomioidaan myös valtionrahoituksen jaossa. Hyte-kerroin lisättiin kuntien valtionosuuden ja hyvinvointialueiden valtionrahoituksen laskentakriteeriksi vuonna 2023. Kertoimen tarkoitus on korostaa asian tärkeyttä ja kannustaa toimijoita. Vaikka kertoimen kautta jaettava euromäärä on pieni, sen informaatiovaikutus on euromääräistä merkittävyyttä suurempi.
Terve ihminen käyttää vähemmän sosiaali- ja terveystoimen palveluja, on todennäköisemmin töissä ja maksaa veroja ja on pois viimesijaisen toimeentuloturvan piiristä. Mitä paremmin esimerkiksi hyvinvointialueiden neuvolapalvelu, perhetyö sekä oppilas- ja opiskeluhuolto toimivat yhteen kuntien varhaiskasvatuksen sekä esi- ja perusopetuksen kanssa, sitä oikea- aikaisemmin lapset ja perheet saavat tarvitsemansa palvelut, ja tarve kustannuksiltaan suuremmille erityispalveluille pienenee.
Lasten ja nuorten mielenterveyden tukeminen onkin yksi 2020-luvun tärkeimmistä asioista paitsi inhimillisestä, myös taloudellisesta näkökulmasta. Tulevaisuuden työkykyisen väestön turvaaminen edellyttää kuntien ja alueiden yhdyspintapalvelujen toimivuutta juuri nyt. Samanaikaisesti kuitenkin esimerkiksi tietosuojaan liittyvä sääntely hankaloittaa sujuvaa ja nopeaa tietojen vaihtoa organisaatioiden välillä.
Euromääräisesti merkittävät kiinteistöt
Taloudellisesti merkittäviä kuntien ja hyvinvointialueiden yhdyspintoja ovat toimitilat ja kiinteistöt, oppilas- ja opiskeluhuolto, työllisyyden hoitoon liittyvät tehtävät, kolmannen sektorin toimintaedellytysten turvaaminen sekä Suomen ulkoisiin ja sisäisiin uhkiin varautumisen tehtävät. Myös maahanmuuton ja kotoutumisen onnistuminen, oikea-aikainen ja -suuruinen asuntotuotanto, erityisesti ikäihmisten asumisen järjestäminen ja yleisesti asuinalueiden kehittäminen, joukkoliikenne, maankäyttö, yhdyskuntasuunnittelu, kaavoitus, rakentaminen ja ympäristöterveydenhuolto ovat toimintaa kuntien ja alueiden yhdyspinnoilla.
Asukkaiden näkökulmasta lähipalvelujen toimivuus ja palveluverkkopäätökset ovat keskeisiä. Hyvinvointialueiden toimitilakysymykset ovatkin oikeutetusti aiheuttaneet paljon julkista keskustelua heti alueiden ensimmäisenä toimintavuonna. Hyvinvointialueille on siirtynyt iso määrä toimintansa lopettaneiden kuntayhtymien omistuksessa olleita kiinteistöjä pakkoluovutuksena niiltä paikoilta ja siinä kunnossa, kuin kiinteistöt siirtohetkellä olivat. Hyvinvointialueiden suora valtionrahoitus ja suppea oman talouden päätösvalta ovat johtaneet tilanteeseen, jossa päätökset palveluverkosta ovat niitä harvoja talouden tasapainottamiseksi tehtäviä päätöksiä, joita alueet pystyvät itse tekemään.
Hyvinvointialueiden palveluverkkopäätöksillä on kiinteistöjen ja toimitilojen kautta suora vaikutus kuntien talouteen. Päätökset toimipisteiden sijainnista vaikuttavat kunnan talouteen suoran vuokratuoton lisäksi välillisesti työpaikkojen ja verotulojen kautta. Vaikutuksia voi tulla myös tukipalveluiden, hankintojen, sote-liitännäisen yritystoiminnan ja järjestöjen toiminnan kautta.
Uudistuksen voimaantuloon liittyvä voimaanpanolaki määrittelee alkuvuosien pakkovuokra-ajan ja vuokratason, mutta jo vuodesta 2026 alkaen tilanne muuttuu. Jos hyvinvointialue päättää tämän jälkeen luopua kiinteistön käytöstä, kunnalta jää vuokratulo saamatta ja kunnan tulee järjestää kiinteistölle uusi käyttö, myydä se, purkaa tai kaavoittaa kiinteistö uuteen käyttöön. Kiinteistöt ovatkin kuntien ja hyvinvointialueiden yhdyspinnoista euromääräisesti merkittävin.
Onnistuessaan alueiden ja kuntien kiinteistöyhteistyö synnyttää monenlaista taloudellista hyvää kunnan asukkaille, yrityksille ja kunnan taloudelle, ja vaikuttaa merkittävästi kunnan houkuttelevuuteen sekä veto- ja pitovoimaan kilpailussa asukkaista. Asukkaiden, työntekijöiden ja palvelutoiminnan kannalta parhaat paikat sekä elinvoimaisimmat alueet syntyvät ja vahvistuvat kunnan ja hyvinvointialueen tiiviin yhteistoiminnan sekä aluekehityksen myötä.
Uudistuksen hintalappu vielä epäselvä
Hyvinvointialueiden perustaminen muutti kunnan näkökulmaa eri ikäiseen väestöön. Uudistuksen jälkeen kunnille on taloudellisesti kannattavaa houkutella alueelleen ikääntyvää väestöä, joka maksaa veronsa kuntaan, mutta jolle hyvinvointialue järjestää pääosan palveluista. Tämä lisää kuntien kannustimia olla mukana pohtimassa ikäihmisten asumisen ratkaisuja.
Hyvinvointialueita haastaa ikääntyvän väestön kasvavat palvelutarpeet ja uudistukseen liittyvät lisämenot, erityisesti palkkaharmonisointikustannukset. Hyvinvointialueet ovat talouden neutraalista lähtötilanteesta huolimatta suurissa taloudellisissa vaikeuksissa. Kuntalaiset, kuntapäättäjät ja kuntien virkajohto vertaavat ja arvioivat varmasti vielä pitkään hyvinvointialueiden vastuulle siirtyneiden palveluiden toimivuutta ja kustannusten kehitystä. Kustannusvaikuttavuuden parantaminen vie aikansa, mutta sitä pitää tehdä. Kuntien valtionrahoitusta ei saa käyttää hyvinvointialueiden alijäämien kattamiseen.
Onnistuiko uudistus?
Lopulta hyvinvointialueuudistuksen onnistumisen määrittää se, mitä tapahtuu kuntalaisten sote-palveluille ja julkiselle taloudelle. Palveluiden ei tarvitse sijaita jokaisessa kunnassa, mutta niiden tulee olla kansalaisille helposti saavutettavissa. Kansallisesti tulee varmistua siitä, että esimerkiksi tietosuojaan liittyvä sääntely ei vaikeuta nopeaa tietojenvaihtoa organisaatioiden välillä ja ole esteenä kansalaisen sujuvalle palveluiden saannille.
Koko julkisen talouden kannalta keskeistä on se, miten kuntien ja hyvinvointialueiden yhdessä tekemä terveyden ja hyvinvoinnin edistäminen onnistuu. Hyvinvoivat kuntalaiset käyttävät vähemmän sotepalveluita, mikä hyödyttää hyvinvointialuetta. He ovat myös todennäköisemmin töissä, joka on hyväksi kunnan taloudelle.
Valtion onnistuminen hyvinvointialueiden ohjauksessa heijastuu myös kuntien ja alueiden väliseen yhdyspintatyöhön. Minkälaiseksi alueiden itsehallinto kehittyy ja miten onnistuu tehtävässään se osa päättäjistä, joka istuu sekä kunnanvaltuustossa pohtimassa sote-kiinteistökysymyksiä että hyvinvointialueilla käyttämässä ja eduskunnassa jakamassa samaa rahaa. Tämä tehtävä helpottuu, jos kansallisilla päättäjillä on rohkeutta tehdä päätöksiä julkisen talouden kannalta tärkeimmästä asiasta eli siitä, minkälaiseen julkisesti rahoitettuun palveluvalikoimaan meillä on pitkällä aikavälillä varaa, kun väestö vanhenee ja hyvinvointivaltion rahoittajien määrä pienenee.
Sanna Lehtonen
Johtaja, Kuntaliitto
STTK on julkaissut pamfletin, joka viitoittaa osaltaan tietä hyvinvointialueiden rahoituksen suuntaviivojen pohtimiseen. Siihen on koottu asiantuntijakirjoituksia, jotka luovat erilaisia näkymiä yhteiseen tulevaisuuteemme.
https://www.sttk.fi/ratkaiseeko-raha-hyvinvointialueet-kahden-tulen-valissa/
Kristo Lehtinen ja Markus Kalliola | 13.2.2024