Lainvalmistelun laatu on heikentynyt huolestuttavasti

Monimutkaisessa yhteiskunnassa ja oikeusvaltiossa lainvalmistelijoiden virkavastuulla tekemälle valmistelutyölle on turvattava riittävät edellytykset. Huolellinen valmistelu ei valitettavasti ole toteutunut tämän hallituksen työlainsäädännön valmistelussa. 

Kuluvan hallituskauden aikana on valmisteltu ennätysmäärä työmarkkinoita koskevaa lainsäädäntöä. Osa siitä muuttaa työmarkkinoiden toimintaa perustavalla tavalla. Mitä merkittävämmästä lainsäädäntöhankkeesta on kyse, sitä huolellisempaa lainvalmistelun tulisi olla. Tämä tavoite ei ole valitettavasti toteutunut työlainsäädännön valmistelussa. Kuvaan alla muutamia lainvalmistelutyön ongelmia. 

Lainvalmistelu ei nykyään ole kovin helppoa, sillä se edellyttää hyvin laajaa osaamista. Nopeasti muuttuvassa yhteiskunnassa tulisi hahmottaa osin laajojakin yhteiskunnallisia ilmiöitä, lainsäädännöllisiä reunaehtoja ja -vaikutussuhteita. Lainsäädännön tulisi olla juridisesti laadukasta ja toimia myös käytännössä. Valmistelijoiden kokemattomuus ja vaihtuvuus voivat näyttäytyä osaamisen puutteena lainvalmistelussa. Siksi lainvalmistelun pitkäjänteiseen resurssointiin ja osaamisen varmistamiseen on panostettava ministeriöissä huomattavasti nykyistä enemmän. 

Hallitusohjelmakirjausten olisi puolestaan oltava tavoitteellisia ja jättää juridisten vaihtoehtoisten keinojen pohdinta virkavastuulla tehtäväksi. Näistä juridisesti ja tosiasiallisesti mahdollisista vaihtoehdoista poliittinen päätöksentekijä tekee ratkaisunsa lainsäädäntöhankkeen jatkotyöhön.

Samaan asiaan vaikuttavia hankkeita ei pitäisi pilkkoa erillisiin lainvalmisteluhankkeisiin, koska se hankaloittaa lainsäädännön yhdenmukaisuuden varmistamista ja tekee mahdottomaksi yhteisvaikutusten arvioinnin. Tästä on ikäviä esimerkkejä tämän hallituskauden ajalta. Työmarkkinamallia, työtaisteluoikeutta ja paikallista sopimista koskevat hankkeet vaikuttavat kaikki osaltaan työehtosopimusjärjestelmän toimivuuteen, eikä kokonaiskuvaa ole hahmotettu kunnolla missään lainvalmisteluprosessissa.

Kiire pilaa lainvalmistelua 

Lainvalmistelulle on varattava riittävästi aikaa sen kaikkiin vaiheisiin. Se turvaa kestävää pohjaa sääntelyhankkeelle, osallistavaa ja avointa työskentelytapaa, hyvää juridista valmistelua ja käytännössä toimivaa lainsäädäntöä, joka toivottavasti kestää aikaa. Tämän hallituskauden aikana ääriesimerkki liian lyhyestä valmisteluajasta oli työrauhapaketti, jota valmisteltiin käytännössä noin kaksi kuukautta. Aika oli täysin riittämätön juridisesti hyvin hankalan sääntelyn valmistelulle.

Sidosryhmien osallistamisella on lainvalmistelussa tärkeä rooli. Sillä pyritään varmistamaan lainsäädäntöhankkeen perustan oikeudellisen ja yhteiskunnallisen vaikutuspiirin kattavuus. Avoimuudella ja osallistamisella sitoutetaan eri tahoja keskusteluun laadukkaasta lainsäädännöstä ja saavutetaan parhaimmillaan laajempaa yleistä hyväksyntää asialle. Näin turvataan se, että lainsäädäntö kestää.

Hutiloiden ja puutteellisella osallistamisella ja avoimuudella valmistelu lainsäädäntö muodostaa riskin hallituskausittain muuttuvalle lainsäädännölle ja yhteiskunnalliselle polarisaatiolle. Esimerkkinä hallituskausittain muuttuvasta sääntelystä voidaan kuluvan hallituskauden osalta mainita yhteistoimintalakia ja työsopimuslain takaisinottovelvoitetta koskevat lainsäädäntöhankkeet.

Kansainvälisen työjärjestön ILOn sopimukset lähtevät siitä, että työelämän kehittämisestä neuvotellaan yhteistyössä työntekijöiden, työnantajien ja maan hallituksen kanssa.

Työmarkkinoiden osalta lainsäädäntövalmistelussa on noudatettu kolmikantaa. Muun ohella Kansainvälisen työjärjestön ILOn sopimukset lähtevät siitä, että työelämän kehittämisestä neuvotellaan yhteistyössä työntekijöiden, työnantajien ja maan hallituksen kanssa. Vastaava lähtökohta on nähtävissä myös EU:n lainsäädäntöhankkeissa. Kolmikantaiseen lainsäädäntövalmisteluun sisältyy ajatus lainsäätäjän tasapuolisuudesta eri osapuolia kohtaan. Heitä pitäisi kuulla aidosti siten, että kuulemisen vaikutukset sääntelyyn on avoimesti tuotu esiin hallituksen esityksissä. Kuulemisen ei pitäisi olla vain muodollisuus, vaan vaikuttava osa lainvalmistelua.

Kuluvan hallituskauden aikana palkansaajapuolen näkemyksiä ei ole juurikaan huomioitu lainvalmistelussa. Ääriesimerkkinä voi mainita työrauhapaketin ”korjauksen”, josta ei käyty palkansaajien kanssa keskustelua lainkaan.

Oikeudellisten reunaehtojen ohella lainvalmistelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että noudatetaan hyvän lainvalmistelun ohjeistuksia, laaditaan kielellisesti selkeää, muun lainsäädännön kanssa yhdenmukaista sääntelyä, joka huomioi perustuslain ja ihmisoikeusvelvoitteiden asettamat vaatimukset. EU-oikeuden vaikutuksen huomioiminen kansallisessa lainsäädännössä on myös kasvava osa lainsäädäntötyötä, sillä se vaikuttaa kansallisesti toimeenpantavien sääntelyhankkeiden lisäksi myös muun lainsäädännön tulkintaan ja soveltamiseen tuomioistuimissa. 

Hutilointi heikentää oikeusvarmuutta 

Mitä sitten tapahtuu, jos lainvalmistelua tehdään hutiloiden ja kiireellä? Lakiehdotuksen lausuntokierroksella ja Lainsäädännön arviointineuvostosta tulee pyyhkeitä lainvalmistelun puutteista. Eduskunnasta tulee palautetta lainvalmistelun virheistä ja pahimmassa tapauksessa valiokuntakäsittelyssä muutellaan säännöksiä kiireellä. Sääntelyn tultua voimaan tuomioistuimissa ihmetellään, miten sitä tulisi soveltaa käytäntöön. Oikeusvarmuus heikkenee, kun kaikkien muutosten jälkeen on mahdoton arvioida lainsäädännön vaikutuksia kansalaisten asemaan. Näistä kaikista ongelmista on valitettavasti useampia esimerkkejä kuluvan hallituskauden ajalta.

Lainvalmisteluprosesseissa eteen tulee usein lukuisa määrä juridisia ja käytännön haasteita, joita ratkotaan valmistelussa. Se, että valmistelu ei aina johda poliittisten päätöksentekijöiden näkökulmasta yksinkertaisimpaan ratkaisuun, ei lähtökohtaisesti johdu lainsäädäntöhankkeiden hitaudesta tai osallistamisesta. Se voi johtua oikeudellisista reunaehdoista, kansainvälisistä sopimuksista tai sääntelyehdotuksen tosiasiallisista vaikutuksista, joita kaikkia ei ehkä ole huomioitu hallitusohjelmaneuvotteluissa.

Lainvalmistelu on laajaa osaamista vaativaa työtä, jonka arvo on tärkeä huomioida poliittisessa päätöksenteossa. Monimutkaisessa yhteiskunnassa ja oikeusvaltiossa lainvalmistelijoiden virkavastuulla tekemälle valmistelutyölle on turvattava riittävät edellytykset.

Minna Ahtiainen 
Kirjoittaja on STTK:n edunvalvonnasta vastaava johtaja.