Det beredningsarbete som lagberedarna utför under tjänsteansvar i ett komplext samhälle och i en rättsstat bör garanteras tillräckliga förutsättningar. Tyvärr har en noggrann lagberedning inte tillgodosetts i den sittande regeringens beredning av arbetslagstiftningen.
Under innevarande regeringsperiod har den arbetsmarknadslagstiftning som beretts varit rekordstor. En del av den kommer att ändra arbetsmarknadens funktionssätt i grunden. Ju viktigare lagstiftningsprojektet är, desto noggrannare bör lagberedningen vara. Tyvärr har detta inte förverkligats vid beredningen av arbetslagstiftningen. Nedan beskriver jag några av problemen med lagberedningen.
Lagberedning är ingen enkel uppgift nuförtiden, för den kräver mycket bred kompetens. I det snabbt föränderliga samhället bör man kunna greppa delvis omfattande samhällsfenomen samt ramvillkoren för och konsekvenserna av lagstiftningen. Lagstiftningen bör hålla hög juridisk kvalitet och fungera även i praktiken. Lagberedarnas bristande erfarenhet och stora omsättning kan avspeglas som bristande lagberedningskompetens. Därför bör ministerierna satsa betydligt mer på långsiktiga resurser och kompetenser för lagberedning än vad de gör idag.
Skrivningarna i regeringsprogrammet bör i sin tur vara målinriktade och överlämna övervägandet av alternativa rättsliga medel till personer med tjänsteansvar. Sedan kan de politiska beslutsfattarna bland de juridiskt och realistiskt möjliga alternativen fatta beslut om fortsatt arbete med lagberedningsprojekt.
Projekt som inverkar på en och samma sak bör inte delas upp i separata lagberedningsprojekt, eftersom det gör det svårare att säkerställa konsekvent lagstiftning och omöjliggör en bedömning av de samlade konsekvenserna. Det finns olyckliga exempel på detta under innevarande regeringsperiod. Projekt som hänför sig till arbetsmarknadsmodellen, rätten till kollektiva åtgärder och lokala avtal påverkar kollektivavtalssystemets funktion, men någon övergripande bild har inte beskrivits ordentligt i någon av lagberedningsprocesserna.
Brådskan förstör lagberedningen
Lagberedningen ska tilldelas tillräckligt med tid för alla steg i processen. Det säkerställer en hållbar grund för beredningen, ett inkluderande och öppet arbetssätt, en god juridisk beredning och sådan lagstiftning som fungerar i praktiken och som förhoppningsvis kommer att stå sig över tid. Ett extremt exempel på en alltför kort beredningstid under denna regeringsperiod var arbetsfredspaketet, som i praktiken utarbetades på cirka två månader. Tiden var på alla sätt för knapp för beredning av en juridiskt sett mycket komplicerad lagstiftning.
Berörda parters medverkan spelar en viktig roll i lagberedningen. Den ska säkerställa lagstiftningsprojektets juridiska och sociala räckvidd. Öppenhet och inkludering får berörda parter att engagera sig i en debatt om högkvalitativ lagstiftning, och i bästa fall uppnås en bredare acceptans för frågan bland allmänheten. På så sätt kan man säkerställa att lagstiftningen är hållbar.
Lagstiftning som utarbetas som hastverk och med bristande inkludering och öppenhet medför en risk för lagstiftning som ändras varje regeringsperiod och för en polarisering av samhället. Som exempel på reglering som ändras från en regeringsperiod till en annan kan nämnas lagstiftningsprojekten i anslutning till samarbetslagen och återtagningsskyldigheten i arbetsavtalslagen under innevarande regeringsperiod.
När det gäller arbetsmarknaden har lagberedningen följt trepartsmodellen. Bland annat Internationella arbetsorganisationens (ILO) konventioner utgår från att utvecklingen av arbetslivet förhandlas fram i samarbete mellan arbetstagarna, arbetsgivarna och regeringen. En liknande utgångspunkt förekommer också i EU:s lagstiftningsprojekt. Trepartslagberedning omfattar tanken om lagstiftaren ska behandla alla parter lika. De bör genuint få komma till tals så att samrådets effekter på bestämmelserna tydligt avspeglas i regeringspropositionerna. Samråd bör vara mer än en formalitet och en effektiv del av lagberedningen.
Under innevarande regeringsperiod har arbetstagarsidans synpunkter inte beaktats just alls i lagberedningen. Ett extremt exempel är ”justeringen” av arbetsfredspaketet, som inte diskuterades med arbetstagarna överhuvudtaget.
Utöver de juridiska ramvillkoren bör lagberedningen i synnerhet överensstämma med anvisningarna om god lagberedning så att det utarbetas språkligt tydlig lagstiftning som är förenlig med den övriga lagstiftningen och som uppfyller kraven i grundlagen och skyldigheterna att beakta de mänskliga rättigheterna. En allt större del av lagstiftningsarbetet är också att beakta EU-rättens inverkan på den nationella lagstiftningen, eftersom EU-rätten inte enbart inverkar på de lagstiftningsprojekt som genomförs på nationell nivå utan även på domstolarnas tolkning och tillämpning av annan lagstiftning.
Slarv undergräver rättssäkerheten
Vad händer då, om lagstiftningen utarbetas snabbt och slarvigt? Bristerna i lagberedningen kommer då att få kritik under remissrundan och från rådet för bedömning av lagstiftningen. Riksdagen kommer att kritisera felen i lagberedningen, och i värsta fall görs det hastiga ändringar i bestämmelserna under utskottsbehandlingen. När bestämmelserna sedan träder i kraft, undrar domstolarna hur de ska kunna tillämpa bestämmelserna i praktiken. Rättssäkerheten minskar då det efter alla ändringar är omöjligt att bedöma lagstiftningens konsekvenser för medborgarna. Tyvärr har vi sett flera exempel på alla dessa problem under innevarande regeringsperiod.
Lagberedningsprocesser innehåller ofta många juridiska och praktiska utmaningar, som ska lösas under beredningen. Att beredningen inte alltid ger upphov till den enklaste lösningen ur de politiska beslutsfattarnas synvinkel beror inte i sig på att lagstiftningsprojekten skulle vara långsamma eller inkluderande. Orsaken kan vara de rättsliga ramvillkoren, internationella konventioner eller den föreslagna lagstiftningens faktiska effekter, vilka alla kanske inte beaktats under förhandlingarna om regeringsprogrammet.
Lagberedningsarbetet kräver bred kompetens och dess värde bör beaktas i det politiska beslutsfattandet. Det beredningsarbete som lagberedarna utför under tjänsteansvar i ett komplext samhälle och i en rättsstat bör garanteras tillräckliga förutsättningar.
Minna Ahtiainen
Skribenten är direktör för intressebevakning på STTK.
| 8.10.2024